भूमी, अधिग्रहण व कायदा

भूमी, अधिग्रहण व कायदा
मे २०१४ मध्ये एनडीए सरकार निवडून आले आणि त्यांनी ‘ मेक इन इंडिया ’ नावाची संकल्पना देशासमोर ठेवली. या संकल्पनेला पूरक अशा सोयीसुविधा ‘ तातडीने ’ निर्माण करण्याची घोषणा सरकारने केली. ‘ भूमी अधिग्रहण अध्यादेश,२०१४ ’ हे त्या दिशेने टाकले गेलेले एक ‘ महत्वाचे ’ पाउल आहे असे म्हटले गेले. या वक्तव्यानुसार नवीन उद्योग उभारण्यासाठी पैसा गुंतवण्याची गरज आहे जो परकीय गुंतवणुकीतून येईल आणि हे उद्योग सुरु करण्यासाठी सर्वात महत्वाची गोष्ट आहे जमीन. अगदी सोप्या भाषेत सांगायचे झाले तर सार्वजनिक कामांसाठी जमीन संपादित करण्याची प्रक्रिया म्हणजे भूमी अधिग्रहण. हा एक असा विषय आहे जो आज देशभर वादाचा मुद्दा झालेला आहे.
पण भूमी अधिग्रहण हा मुद्दा काही आज चर्चेत आलेला नाही. २००७ पर्यंत ‘भूसंपादन कायदा,१८९४’ प्रमाणे सगळे व्यवहार व्हायचे. पण हे सगळ्यांना कळत होते की हा कायदा न्यायाने वागणारा नाही. म्हणून १९९८ मध्ये हा कायदा दुरुस्त करण्याची प्रक्रिया सुरु झाली आणि तब्बल १० वर्षांनंतर ‘भूसंपादन कायदा,२००७’ हा लोकसभेमध्ये पहिल्या युपिए सरकारने प्रस्तुत केला. लोकसभेत मान्यता मिळूनही या विधेयकाचे रुपांतर कायद्यात नाही झाले कारण याला राज्यसभेत मान्यता नाकारण्यात आली. म्हणून २०११मध्ये युपिए च्या दुसऱ्या सरकारने ‘भूसंपादन, पुनर्वसन व पुनर्वसाहातीकरण कायदा ’ प्रस्तुत केला ज्याला २०१३ मध्ये आणखी मोठे नाव मिळाले आणि ‘भूसंपादन, पुनर्वसन, पुनर्वसाहातीकरण,’ न्याय्य भरपाई आणि पारदर्शकतेचा अधिकार [ Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act (RFCLARR) 2013 ] हा कायदा अस्तित्वात आला. एनडीएने (विरोधी पक्ष) देखील सकारात्मक प्रतिक्रिया देऊन हा कायदा आणण्यास मदत केली. हा कायदा आणण्याचा युपिए चा हेतू हा होता की जमिनीचा जास्तीत जास्त वापर सार्वजनिक कल्याणासाठी व्हावा आणि भूमी धारकांना योग्य भरपाई मिळावी. पण या कायद्यावर उद्योगधारक व काही राज्यसरकारांकडून टीका झाली. म्हणून ३१ डिसेंबर २०१४ मध्ये या तक्रारींची नोंद घेत या एनडीए सरकारने नवीन अध्यादेश जारी केला आणि देशभरात वादाचे वादळ उठले.
सर्वात प्रथम आपल्याला हे जाणून घेण्याची गरज आहे की मुळात १८९४ चा कायदा लोकांना जुलुमी का वाटत होता आणि तो बदलण्याची मागणी इतक्या तीव्रतेने का होत होती.
१)१८९४च्या कायद्यानुसार एकदा अधिकाऱ्याने ठरवले की एखादी जमीन मिळवायची आहे तर कुठल्याही परिणामांचा विचार न करता ती जमीन अधिग्रहण करण्यात यायची.
२)भूमी अधिग्रहणाबद्दल कोणाकडेही आवाहन करण्याची सोय या कायद्यात नव्हती. सेक्शन ५(अ) मध्ये एक ढोबळ तरतूद होती पण त्यानुसार केलेल्या तक्रारी किंवा सूचना मानण्याची बांधिलकी त्या अधिकाऱ्यांवर नव्हती.
३)या कायद्यामध्ये अधिग्रहणामुळे प्रभावित लोकांचे पुनर्वसन व पुनर्वसाहातीकरणाबद्दल कोणतीही तरतूद नव्हती.
४)एखादी जमीन अधिग्रहण करण्यावेळी ‘Urgency Clause’  वापरला जायचा. पण हा Clause वापरण्यामागचं कारण कधीही स्पष्ट करण्यात आले नाही. त्यामुळे जवळजवळ प्रत्येकवेळी भूमी अधिग्रहण हा अर्जन्सीचा मुद्दा असायचा. हे सेक्शन सर्वात जास्त टीकेला पात्र ठरले.
५) भरपाईची रक्कम कमी मिळणे हा सुद्धा एक महत्वाचा मुद्दा होता. ही रक्कम प्रचलित दराने देण्याऐवेजी मूळ मुल्यानुसार (सर्कल रेट) दिली जायची जी कालबाह्य झाली असायची.
या अशा काही अन्यायकारक गोष्टींमुळे हा कायदा बदलण्यात यावा अशी सगळ्यांची मागणी होती. म्हणून आधीच्या कायद्यातल्या चुका पुन्हा होऊ न देता ‘लोकहित’ हे उद्देश्य ठेऊन २०१३ मध्ये नवीन कायदा बनवण्यात आला. या कायद्यातील काही मुद्द्यांमुळे सर्वानुमते याला मंजुरी मिळण्यास मदत झाली.
२०१३च्या कायद्यातील महत्वाच्या तरतुदी :-
१)मूळ मुल्यामुळे (सर्कल रेट) होणाऱ्या अन्यायावर तोडगा म्हणून या कायद्यानुसार ग्रामीण भागात जमिनीच्या बाजारभावाच्या चारपट तर शहरी भागात दुप्पट अशी भरपाईची रक्कम मंजूर करण्यात आली.
२) पुनर्वसन व पुनर्वसाहातीकरणाला महत्व देऊन पहिल्यांदा त्याबद्दल तरतुदी करण्यात आल्या. यानुसार जमीन, घर, नोकरी, योग्य रक्कम, इ. फायदे ज्यांच्या जमिनी घेतल्या आहेत त्यांना देऊन त्यांची नुकसान भरपाई करण्याचा निर्णय घेण्यात आला होता.
३)या कायद्यानुसार आधीच्या काळात ज्यांना त्यांची नुकसानभरपाई मिळाली नाही अशा लोकांना योग्य ती रक्कम देण्याची तरतूद आहे. शिवाय ज्यांची जमीन ५ वर्षांपूर्वी अधिग्रहण केली असेल आणि त्याचा मोबदला दिला गेला नसेल किंवा त्या जागेचा ताबा घेतला गेला नसेल तर सर्व प्रक्रिया पुन्हा नव्याने नव्या कायद्यानुसार सुरु करण्यात येईल अशी यात नोंद आहे.
४)सार्वजनिक-खाजगी भागीदारी सम्बन्धित प्रकल्प असेल तर त्या जमिनीच्या अधीग्रहणामुळे प्रभावित होणाऱ्या ७०% लोकांची संमती आणि खाजगी प्रकल्पांसाठी ८०% संबंधित लोकांची संमती लागेल अशी तरतूद या कायद्यात आहे. शिवाय, या कायद्यानुसार संबंधित प्रकल्पाचे ‘सामाजिक प्रभाव मुल्यांकन’ (Social Impact Assessment, SIA) करणे बंधनकारक आहे असे यात नमूद केले होते. कारण त्या जागेवर उभारण्यात येणाऱ्या प्रकल्पाचा प्रभाव पर्यावरण व सामाजिक जीवनावर होणार आहे का हे तपासणे अत्यंत गरजेच आहे.                      
५)जर अधिग्रहण केलेली जमीन वापरली गेली नसेल तर या काद्यानुसार राज्यसरकारला ती जमीन पुन्हा तिच्या मालकाला किंवा State Land Bank ला परत करण्याचा अधिकार दिला आहे.
६)जमिनीची भरपाई म्हणून मिळालेल्या रकमेवर आयकर किंवा stamp duty आकारण्यात येणार नाही असेही या कायद्यात म्हटले गेले आहे.
या कायद्याला सर्व स्तरांवरून टीकेला सामोरे जावे लागले. शेतकऱ्यांचे म्हणणे होते की भरपाईची रक्कम अपुरी आहे. तसेच सिंचन प्रकल्पांना सूट देणे आणि सर्वात महत्वाचे म्हणजे खाजगी उद्योगधारकांना भूसंपादन प्रक्रियेत समाविष्ट करून घेणे या गोष्टींना शेतकऱ्यांचा व चळवळीतील लोकांचा विरोध झाला होता.
तसेच दुसरीकडे उद्योगपती, कारखानदार आणि राज्यसरकार यांच्यासुद्धा वेगळ्या तक्रारी होत्या. त्यांच्यामते या कायद्यामुळे भूसंपादनाच्या प्रक्रियेत किचकटपणा निर्माण होऊन यामुळे विकासप्रकल्पांसाठी जमिन मिळवण्याचा जो कालावधी आहे तो लांबेल आणि विकासप्रकल्प रखडल्यामुळे विकासदर मंदावेल. विशेष म्हणजे युपिए चेच सरकार असलेल्या बऱ्याच राज्यांनी देखील य कायद्याबद्दल नाराजी व्यक्त केली.
२०१३ च्या कायद्याचे नशीब फार काही चांगले नसल्यामुळे खूप कमी काळातच नवीन सरकारने त्याच्यापासून नाक मुरडले आणि ‘भूसंपादन, पुनर्वसन, पुनर्वसाहातीकरण,’ न्याय्य भरपाई आणि पारदर्शकतेचा अधिकार अध्यादेश,२०१४ [Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement (Amendment) Ordinance, 2014 ] प्रस्तुत केला. हा अध्यादेश ३१ डिसेम्बर २०१४ रोजी आणण्यात आला. लोकसभेत याला मंजुरी मिळाली असली तरी राज्यसभेत याला मान्यता मिळालेली नाही. सर्व ताक्रकिंची नोंद घेत या अध्यादेशात समाविष्ट केलेल्या काही महत्वाच्या तरतुदी पुढीलप्रमाणे आहेत :-
१)२०१३ च्या कायद्यात जी प्रभावित होणाऱ्या लोकांच्या ‘संमतीची’ तरतूद होती ती या अध्यादेशात ५ कारणांकरिता जमीन अधिग्रहण करताना वगळण्यात आली आहे – १] सार्वजनिक-खाजगी भागीदारीतील प्रकल्प, २] रस्ते, वीज निर्मिती सारखी ग्रामीण बांधकामे, ३] रास्त दरातील घरबांधणी, ४] औद्योगिक कॉरीडोर आणि ५] संरक्षण कारणे.
२)ग्रामीण विकास खात्याने असा सुद्धा बदल सुचवला आहे की ‘सामाजिक प्रभाव मुल्यांकन’ ची तरतूद वगळूनच टाकावी किंवा फक्त मोठ्या सार्वजनिक-खाजगी भागीदारीतील प्रकल्पांनाच लागू करण्यात यावी. या तरतुदीमुळे भूमी अधिग्रहणाच्या प्रक्रियेमध्ये विलंब होईल असे या गटाचे म्हणणे आहे.
३)२०१३च्या कायद्यानुसार जुन्याकाळी जमीन अधीग्रहाण केल्याबद्दल भरपाई देण्याची जी तरतूद होती ती काढून टाकावी असे या अध्यादेशामध्ये सुचवण्यात आले आहे. ही भरपाई दिल्यामुळे राज्याच्या अर्थखात्यावर जास्त भार येईल असे या सरकारच्या अभ्यासकांचे म्हणणे आहे.
राज्यघटनेने ‘संपत्तीचा अधिकार’ हा आर्टिकल ३१ अंतर्गत मुलभूत अधिकार म्हणून भारतीय नागरिकांना दिला होता. पण ४४व्या घटनादुरुस्तीनुसार १९७८ पासून हा मुलभूत अधिकार न राहता आर्टिकल ३००-A अंतर्गत घटनात्मक अधिकार झाला आहे. दिग्गजांचे म्हणणे आहे की संपत्तीचा अधिकार हा मुलभूत अधिकार म्हणून नाही ठेवता येणार कारण जर सरकारी अधिकाऱ्यांकडून या अधिकाराचे उल्लंघन झाले तर थेट सर्वोच्च न्यायालयाकडे हा खटला जाईल. शिवाय आर्टिकल ३१(२) नुसार बाजारभावाएवढी पूर्ण किंमत भरपाई म्हणून द्यावी लागेल. न्यायमूर्ती चिनप्पा यांच्या मते ही तरतूद सामाजिक, आर्थिक व राजकीय न्याय आणि समता या सांविधानिक तत्वांचे उल्लंघन करणारी आहे. आर्टिकल २२६ नुसार संपत्तीच्या संबंधित तक्रारीसाठी  आता राज्यातील उच्च न्यायालयात जाता येऊ शकते.
जमीन मिळवण्याची प्रक्रिया महाग व गुंतागुंतीची केली आहे अशी २०१३ च्या कायद्यावर टीका होती. शिवाय भूमी अधिग्रहणाची प्रिलिमिनरी नोटीस पाठवण्यापूर्वी पूर्व संमतीची जी अट होती त्याला सुद्धा बऱ्याच राज्य सरकारांनी विरोध केला कारण त्यांचे म्हणणे होते की प्रत्येकवेळी नोटीस पाठवण्याआधी त्या जमीनधारकांची ओळख पटवून घेणे हे खूप किचकट काम असेल. एका अर्थाने त्यांचे म्हणणे ग्राह्य धरता येऊ शकते.
एकीकडे राज्यसरकार आणि उद्योगधारकांचा हा टीकेचा सूर असताना दुसरीकडे प्रख्यात अर्थतज्ञ अमर्त्य सेन यांच्यानुसार औद्योगिक प्रकल्पांसाठी शेतकी जमिनीचा वापर करण्यावर जो या २०१३च्या कायद्याने निर्बंध लावला आहे तो देशाला अधोगतीकडे नेणारा आहे. त्यांचे म्हणणे आहे की जगातील कित्येक मोठी आणि प्रगत शहरे आज सुपीक जमिनीवरंच उभी आहेत.
२०१३च्या कायद्याची शिफारस सुमित्रा महाजन यांच्या अध्यक्षतेखालील समितीने केली होती. काही अभ्यासक या कायद्याचे सौम्य स्वरात समर्थन करत आत्ताच्या अध्यादेशावर ताशेरे ओढत आहेत. योगेंद्र यादव यांचे म्हणणे आहे की हा कायदा आल्यावर जरा वातावरण सौम्य झाले होते. १८९४च्या कायद्यानुसार जबरदस्तीने जमीन हडपण्याचे जे काही काम सुरु होते त्यावर ताळेबंध लावणारा हा २०१३चा कायदा होता. नर्मदा बचाव आंदोलनासारख्या मोठ्या चळवळी या भूमी अधिग्रहणाच्या विरोधात रुपास आल्या होत्या. या सर्वांना थोडं समाधान देणारा हा कायदा होता. पण हा नवीन अध्यादेश १८९४च्या कायद्यापेक्षा क्रूर आहे असे योगेंद्र यादव यांचे म्हणणे आहे.
प्रख्यात पत्रकार पी. साईनाथ यांच्यामते भूमी अधिग्रहण हे शेतकऱ्यांसाठी किंवा विकासासाठी नसून फक्त जमीनीच्या व्यवहारांसाठी आहे. या कायद्यानुसार बहुपीक येणाऱ्या जमिनींना अगदी खूप गरज असेपर्यंत हात लावला जाणार नाही असं म्हटलं आहे. पण मुळात गरीब लोकांकडे एक पिक उगवणाऱ्या शेतीची मारामार असताना त्यांच्याकडे बहुपीक उगवणारी जमीन कुठून येणार? त्यामुळे या भूमी अधीग्रहणाचा सर्वात जास्त परिणाम दलित आणि आदिवासींवर होणार आहे असं त्यांचं म्हणणं आहे. शिवाय शेतकऱ्यांच्या आत्महत्येला देखील हे विधेयक मोठ्या प्रमाणात कारणीभूत आहे असही त्यांचा म्हणणं आहे. पी.साईनाथ ओडिशामधील लोखंडाचं उत्खनन करायला येणाऱ्या ‘पॉस्को’ या कंपनीचं उदाहरण देत म्हणतात की आपण या परकीय कंपन्यांना आपल्या देशातील नैसर्गिक संपत्तीची नासधूस करण्याचा अधिकार देत आहोत या भूमी अधिग्रहण विधेयकामुळे.
डाव्या विचारधारेसोबतच उजव्या विचारधारेनेसुद्धा एनडीएच्या अध्यादेशाबद्द्ल नाराजी व्यक्त केली आहे. भारतीय किसान संघाचे म्हणणे आहे की शेतीच्या जमिनींना हात लावण्यापेक्षा ओसाड पडलेल्या ज्या जमिनी आहेत त्या औद्योगीकीकरणासाठी सरकारने द्याव्या. शिवाय लोकांची संमती घेण्याची तरतूद जी या अध्यादेशातून काढून टाकण्यात आली आहे तिचा पुन्हा यात समावेश करावा.
विश्व हिंदू परिषदेचे म्हणणे आहे की आम्ही भूमी अधिग्रहणाच्या विरोधात नाही आहोत, पण या अधीग्रहणामुळे शेतकऱ्यांवर अन्याय होता कामा नये. प्रवीण तोगडिया म्हणतात की ६०% जनता जी इतर सर्वांची भूक भागवते त्या जनतेवर उपाशी झोपायची वेळ येऊ नये सरकारच्या कुठल्याही पाउलामुळे.
भारतीय जनता पक्षाचे माजी प्रेरणास्त्रोत के.एन.गोविंदाचार्य विचारतात की ‘भाजपने निवडणुकीच्यावेळी २०१३ चा भूमी अधिग्रहण कायदा बदलण्याचे कोणतेही आश्वासन दिले नसताना आता इतक्या घाईघाईने हा अध्यादेश आणण्यामागे काय मानसिकता आहे सरकारची?    
या उदाहरणांवरून लक्षात येते की या अध्यादेशाला कुठल्याही विशिष्ट गटाचा विरोध नसून सामान्यपणे ज्यांना कळतंय की याने सामान्य नागरिकांवर अन्याय होणार आहे अशा सर्वांचा विरोध आहे. सुरुवातीला म्हटल्याप्रमाणे भूमी अधिग्रहण म्हणजे राज्य किंवा केंद्र सरकारची विकास कामांसाठी, औद्योगिकीकरणासाठी आणि शहरीकरणासाठी खाजगी जमीन संपादन करण्याची प्रक्रिया. पण हा विकास म्हणजे नेमका कोणता विकास, कशाचा विकास, असे काही प्रश्न उपस्थित होतात. म्हणजे विकास कामांच्या नावाखाली जमीन अधिग्रहीत करून औद्यगिक कॉरीडोर बांधणे, आय टी पार्क उभारणे, विशेष आर्थिक क्षेत्र (SEZ) स्थापन करणे, खाजगी दवाखाने आणि शाळा बांधणे ज्यांची पायरी चढताना सर्व सामान्य व्यक्तीला त्याची आयुष्याची तुटपुंजी आठवते म्हणजे विकास आहे का, असा प्रश्न पडतो.
त्यावर सरकारचे म्हणणे आहे की अधीग्रहणामुळे प्रभावित लोकांना भरपाई तर देऊच शिवाय त्यासोबत नवीन रोजगाराचीसुद्धा व्यवस्था केली जाईल. जन्मभर शेती करणाऱ्या एखाद्या व्यक्तीला जर उद्या अचानक मासेमारी करावी लागली तर या नवीनप्रकारे उदरनिर्वाह करण्याच्या प्रक्रियेत स्थिरावण्यात किती वेळ जाईल त्याचा, याचा विचार झाला पाहिजे. मध्यंतरी असे सांगण्यात आले होते की प्रत्येक कुटुंबातील किमान एका व्यक्तीला नोकरी देण्यात येईल. यावर काही लोकांचे म्हणणे होते की आम्ही एका घरातील १२ जण जर २ एकर शेती करून आमचे पोट भरत असू आणि उद्या आमची जमीन गेल्यावर अमच्यापैकी एकालाच काम करायला मिळाले तर आम्ही सगळ्यांनी आमचे पोट कसे भरायचे. या सर्व गोष्टी लक्षात घेता भूमी अधीग्रहाणामुळे नक्की कुठल्या प्रकारचा विकास होणार आहे आणि कोणाचा होणार आहे याचा विचार केला पाहिजे.    
असे म्हणता येईल की २०१३ च्या कायद्याबद्दल ग्रामीण विकास मंत्री नितीन गडकरी यांच्याकडे आलेल्या काही तक्रारी काही प्रमाणात योग्य होत्या कारण खरच सर्व सामान्यांच्या विकासाठी, सामाजिक विकासासाठी हाती घेतलेल्या प्रकल्पांनादेखील यातील लांबलचक गुंतागुंतीच्या प्रक्रियेमुळे विलंब होण्याची शक्यता आहे. म्हणून या नवीन अध्यादेशाने सर्व कामे इतकी सोपी केली आहेत की तुमचा उद्देश काही असो, तुम्हाला सामाजिक विकास करायचा असो वा नसो, सरकार तुम्हाला त्यांच्यामते सोयीस्कर अशा कुठलीही फारशी अडचण न येणाऱ्या पद्धतीने जमीन मिळवून देईल.
पण आपण हेसुद्धा विसरता कामा नये की सरकारला शेवटी शाश्वतपणे तग धरून या लोकशाहीचा गाडा पुढे न्यायचा आहे. म्हणून फार काळ लोकांच्या इच्छेविरुद्ध राहून त्यांना चालणार नाही. त्यामुळे आपण आशा करूयात की पुढच्या सत्रात योग्य ते बदल करून सरकार लोकशाहीला शोभेल असे एक विधेयक सर्वांसमोर ठेवेल.

सायली कुळकर्णी 
पुणे. 

 

 

About the Author

सायली कुलकर्णी

सायली कुलकर्णी